首季中国经济热点问答｜民间投资增速回升，如何进一步激发投资潜力？

从公权力的运行规则来看，法无授权即禁止，模糊的规范断然不利于划定权力的边界，势必为膨胀性的权力留下恣意的空间，所以明确具体之于国家机构而言显得尤为必要。

尽管立法机关、司法机关以及行政机关三者在宪法地位上是平等的，但是一旦进入具体问责事件中，问责主体在整个问责过程中都将发挥主导性作用，即问责主体依法享有对问责对象调查并制裁的权力，此时问责双方的地位显然又是不平等的，正如美国学者所揭示的：我们不要仅仅在字面上去理解水平关系视角下问责主体与问责对象之间逻辑上的平等关系，更确切地说，如果我们能够从双方各自享有一定的自治权因而彼此独立的视角去理解水平关系的涵义将更有说服力，因为水平视角下的问责是以美国独特的三权分立宪政原则为先决条件的。美国学者认为，鉴于行政机构所固有的官僚制等级结构，如果一定要有一个政府官员来代表组织履行问责义务的话，最为公正的解决办法显然就是采用行政首长负责制。

问责的程序则主要包括报告和调查、说明理由与批评性争论、制裁与救济措施的实施等。在具体问责个案中，问责的过程往往很复杂，尤其在制裁阶段。问责所独具的以公共利益和人民需求为依归的根本宗旨，决定了问责理由必须具有回应现实需要的灵活性与动态性的基本特征。理论上，享有独立法人资格的每一个联邦行政部门，均应对以该部门名义对外从事的组织行为承担相应的后果责任。①这些内容是美国问责制的基本构成。

另一方面，从语义学上来看，问责本身的扑朔迷离又使其能够不断地接受现实的挑战并做出相应地调整，正是问责的这个特性成就了其得以与时俱进地回应人民所需的优势所在。但对于所涉政府部门绩效方面的失败，到底应当由哪个级别的行政官员来承担相应后果责任的判定就变得非常棘手。因此，代议性的地方政府应运而生，但代议性地方政府制度并不排除直接的民主形式，如公民直接选举、公民投票、罢免、创制与复决等。

地方行政首长的法律地位和产生方式，决定于地方民主的发展水平，也与地方自治等基本价值理念有着密切关系。进入专题： 地方行政首长 。反对者则认为，由于地方行政首长和地方议会都是独自接受选民委托的，几乎不可避免地会产生冲突。有约1/3的联邦主体的地方行政首长由地方自治机关从代表中选出。

同时，行政长官领导特别行政区政府，又是特别行政区政府的首长。塞缪尔·休姆斯认为，选举是产生议会领导人的绝好方式，因为他或她必须获得议会和公众政治上的支持，但议会选举或许不是选择合格地方行政长官的最妥当的方式。

民主作为普世价值，在所有国家包括社会主义国家都是适用的。地方人民政府正职领导人员的候选人数一般应多一人，进行差额选举。当然，鉴于中国的国情和各级各类地方的情况不尽一致，地方行政首长产生方式的改革应有区别、有计划、有步骤地循序推进。随着服务型政府的建立、地方民主发展水平的提高与地方自治等基本价值理念的普及，地方行政首长法律地位或将随之变化，地方行政首长的相对独立性会有所增强，不仅要领导地方各级人民政府对本级人大及其常委会和对上一级国家行政机关负责并报告工作，还要同时对本行政区域的选民负责，更多体现地方的利益，反映地方的愿望和要求。

长远来看，应改善党的领导方式和执政方式，理顺党和国家机构之间的关系，并通过完善宪法和有关法律，[6]建立更加完善的地方民主机制，尊重选民的主体地位，扩大其有序的政治参与。由当地居民直接选举地方行政首长的优点在于，选举活动和竞选过程能够唤起选民的兴趣。党的十七大报告和其他党的文件还要求尊重人民主体地位，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。其二，行政长官又是特区政府（行政机关）的首长即行政首脑。

地方行政首长常常为了与地方议会意见一致而无法有效地实施其行政方案。由于我国主要存在一般内地、民族自治地方和特别行政区等三种地方制度，地方行政首长的产生方式改革也应分类推进。

如果提名的候选人符合上述差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照上述差额数，确定正式候选人名单，进行选举。县级以上的地方人民政府行政首长可以向本级人大及其常委会提出辞职，由大会或常务委员会决定是否接受辞职。

该文指出：在前两次换届选举中，个别地方采取由选民直接选举乡镇长的做法，并把这种做法当作扩大基层民主选举干部的一种尝试，这不符合宪法和有关法律的规定，有关地方已及时进行了纠正。（一）地方行政首长的产生方式更加体现民主价值 民主是一种政治理念，基于这个政治理念而形成的政治形态被称为民主政治。根据联合国《公民权利和政治权利国际公约》第二十五条的规定，在现代民主社会中，公民所享有的参与公共事务的权利通常包括选举权、被选举权和担任公职等权利。与其他地方机构相比，地方行政首长的作用更大，更能影响或反映地方政府的特征。例如，许多欧洲国家和美国实行强市长制的城市的市长，就是由居民直接选举产生的。[1]   二、 地方行政首长的产生方式 地方行政首长作用的发挥与地方行政首长的产生方式有关。

又作为上级政府或中央政府的代理人，负责领导诸如公共安全、卫生等特定职能，办理中央政府的交办事务。其一，行政长官是香港特别行政区的首长。

而县长在有的州是居民直接选举，如巴伐利亚、黑森、北莱茵-威斯特法伦、莱茵兰-普法尔茨、萨尔、萨克森、萨克森-安哈特、图林根等州，在有的州是县议会选举，如巴登-符腾堡、勃兰登堡、梅克伦堡-前波美拉尼亚、下萨克森、石勒苏益格-荷尔斯泰因等州。以后又于2004年、2008年进行了第二、三次选举。

（三）作为地方首长 除了上述两项职能外，地方行政首长通常还具有作为地方首长的职能。2007年或2009年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准。

[2]Samuel Humes. Local Governance and National power: A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government （Harvester Wheatsheaf， 1991） [M]， P221. [3]欧洲理事会：地方与地区民主的结构和运行（德国）[M].欧洲理事会版社，2000.15. [4]欧洲理事会：地方与地区民主的结构和运行（俄罗斯）[M]. 欧洲理事会版社，2000.15. [5]Samuel Humes. Local Governance and National power: A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government （Harvester Wheatsheaf， 1991） [M]， P222. [6]否则，地方行政首长产生方式的改革不仅得不到支持，反而可能被认为是缺乏宪法或法律依据的。乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或1/5以上代表联名，可以提出对乡长、镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。地方行政首长主要通过居民直接选举、地方代议机关选举、任命或聘任、中央或上级政府任命等方式产生。[3] 在俄罗斯80多个联邦主体中，有60多个联邦主体的地方行政首长是居民直接选举产生的。

当然，中央政府任命的地方行政首长不大依赖地方议会和当地居民，这使他们也可能不大关注地方事务。与1979年开始的在县、乡两级由选民直接选举本级人民代表大会代表的做法相关联，可以考虑在试点基础上，先从县、乡两级开始逐步直接选举本级人民政府行政首长。

1993年《世界地方自治宣言》第二条规定：地方自治是指地方政府决定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的公共事务的权利和责任。这种居民直接选举产生地方行政首长的方式，过去在德国南部的巴伐利亚和巴登-符腾堡等州很普通。

  任进，单位为国家行政学院法学部。地方行政首长的人选，由本级人民代表大会主席团或代表联合提名。

市经理任期不定，市议会如果对市经理的工作不满意，可以随时解聘。经过不断积累经验，在内地的普通地方也逐步实行由当地居民直接选举和由本级人民代表大会选举本级人民政府行政首长等并存的方式。为此，应适时改革现行干部人事制度，适度下放人事权力给地方或当地居民，在坚持党管干部和人大依法行使人事任免权前提下，使当地居民有更多机会参与对本地行政首长的选择。地方行政首长同时具有行政机关首长和地方首长的职能，这有助于把这种行政首长的作用与一般行政首长区别开来。

依照现行《地方组织法》的规定，作为地方行政首长的省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长，都由本级人民代表大会选举产生，地方各级人民代表大会还有权罢免由其选举产生的上述行政首长。地方行政首长可以获得地方议会大多数议员的支持，也有利于地方议会对地方行政事务的监督和控制。

省、自治区、直辖市的人民代表大会代表三十人以上书面联名，设区的市和自治州的人民代表大会代表二十人以上书面联名，县级的人民代表大会代表十人以上书面联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民政府领导人员的候选人。《香港特别行政区基本法》第四十五条第二款规定：行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。

[5] 几十年来，相当多的国家，如美国的许多地方，一直是由地方议会从合格的职业管理人员中任命城市地方行政首长的。  三、 地方行政首长：未来或将发展 随着民主政治的发展，因应地方制度内外环境的变化，地方行政首长法律地位和产生方式，未来或将逐步出现如下的发展。

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